Terör Riskine Yönelik Ulusal Ölçekte Uygulamalar

Terör riski günümüzde ulaşım ve iletişim araçlarının hızlı gelişimi, yeni silahlar ve teçhizatın geliştirilmesini sağlayan teknolojik imkânların artması, terör örgütleri arasındaki istihbarat, eğitim, lojistik, finansman ve eylem yöntemleri konusunda organik bağların ve işbirliğinin giderek güç kazanması nedeniyle uluslararası nitelik kazanarak küresel bir tehdit haline gelmiştir. Özellikle son yıllarda yaşanan gelişmeler, terör eylemlerinin en güçlü devletlerin en sağlam güvenlik sistemlerini bile aşabildiğini, sadece askeri tedbirlerle önüne geçilemeyecek, sınırlar ötesi bir olgu haline geldiğini ve jeopolitik risk taşısın veya taşımasın hiçbir ülkenin bu tehditten muaf olmadığını göstermektedir.

Küresel terör, “seçilmiş hedef” ve “sınırlı şiddet” içeren saldırılardan, “rastgele hedeflere” yönelik “sınırsız şiddet” taşıyan, kimi zaman kimyasal, biyolojik, radyoaktif veya nükleer yöntemlerin de söz konusu olabileceği kitlesel tahribat eylemlerine, siber saldırılara veya orta ölçekli ancak belirli bir bölge veya toplum kesimini sıklıkta etkileyen eylemlere doğru evrilmektedir. Değişen dünya dengeleri ve uluslararası ilişkilerdeki farklılaşmalar da göz önünde bulundurulduğunda, terör hasarlarının neden olabileceği insani ve maddi kayıpların boyutunun ülke ekonomileri ve sigortacılık sektörü üzerinde yıkıcı etkisi olabileceği görülmektedir.

Bu noktada devletlerin rolü, saldırıları engellemek veya etkilerini azaltacak önlemler almakla sınırlı kalmamaktadır; terör saldırıları sonucu ortaya çıkabilecek maddi zararın vatandaşlara ve ekonomiye etkisinin, ulusal ve/veya uluslararası finansal kurum, enstrüman veya kaynaklar kullanılarak telafi edilebilmesi için gerekli altyapı, yasal ve idari düzenlemelerin sağlanması da büyük önem kazanmaktadır.

Terörizm, doğası gereği çok boyutlu, frekans ve şiddeti açısından yüksek oranda belirsizlik taşıyan bir olgudur. Dolayısıyla devletler, gerek “terörizm” tanımı içinde yer alan eylem ve sonuçların net olarak belirlenmesi, gerekse bu riskin sigorta ve reasürans sektörünce teminat altına alınmasında devamlılık sağlanabilmesi açısından terör teminatının kapsamı, risk transferinin şekli, uygulaması ve istisnalarına dair altyapı ve düzenlemelerin sağlanmasında büyük sorumluluk taşımakta, hatta bazı ülkelerde görüldüğü gibi, önemli tutarlara ulaşabilecek terör hasarlarının karşılanmasında nihai garantör “last resort” rolü üstlenmektedir.

OECD bünyesinde oluşturulmuş “Uluslararası Terör Riski Sigortaları Platformu” (OECD International Platform on Terrorism Risk Insurance) tarafından yayımlanan rapora göre, 34 OECD üyesi ülkenin 10’unda terör riskine bağlı hasarların finansmanında devletin aktif şekilde yer aldığı; uygulama açısından ülkelerin özel şartlarına göre farklılıklara rağmen, bu ülkelerin 9’unda kamu ve özel sektör ortaklığına dayalı bir sistem olduğu görülmektedir.

Dünya genelinde de birçok ülkede, ulusal ekonomiyi korumak amacıyla terörist saldırılar neticesinde ortaya çıkabilecek ekonomik zararın sigorta/reasürans şirketlerinin mali bünyeleri üzerindeki yıkıcı etkisini azaltmak ve bu sektör tarafından sunulan terör teminatının makul maliyetlerle sürekliliğini sağlamak üzere devlet girişimiyle terör sigortası programları oluşturulduğu ve devletlerin ellerinde bulundurdukları yasal ve idari yetkiler ve mali kaynaklar sayesinde terör riskine karşı dayanışmanın önemli bir parçası olarak rol üstlendikleri görülmektedir.

Kimi ülkelerde terör teminatı ağırlıklı olarak Mal Sigortaları poliçelerine ek bir prim karşılığında otomatik olarak dâhil edilerek zorunlu hale getirilmiştir. Böylece terör riski sektörün geneline paylaştırılırken, ödenecek prim görece sınırlı seviyede tutulmaktadır. Bazı ülkelerde ise mevcut primler üzerinden belirli bir vergi alınmak suretiyle terörist eylemler sonucu ortaya çıkabilecek hasarlara karşı bir fon oluşturulmuştur. Bu sayede terör riski için özel bir rezerv ayrılmış olup, hem sigorta/reasürans sektörünün, hem de devletin büyük belirsizlik taşıyan terör hasarlarına karşı hazırlıklı olması sağlanabilmiştir. Bir diğer uygulama ise, devlet ve/veya özel sektörden oluşan temsilciler tarafından yönetilen Terör Havuzlarıdır. Bu uygulamada terör riskinin kademeli olarak paylaştırılması “multi-layered approach” öngörülmektedir. Terör hasarlarıyla ilgili yükümlülüklerin belli bir oranı, hasarı engellemek veya azaltmaya yönelik gerekli önlemlerin etkin şekilde alınmasını da teşvik etmek amacıyla sigortalılarca üstlenilmekte; poliçe sahiplerinin sorumluluğunda kalan kısmı (deductible-tenzili muafiyet) takiben, belli bir ölçüye kadar sigorta şirketlerine aktarıldıktan sonra, yine sigorta şirketlerinin katılımıyla oluşturulmuş Terör Havuzu tarafından kabul edilmekte ve havuz üyelerine dağıtılmaktadır. Bu sayede riskin sektör geneline, sektörün mali dengesini bozmayacak şekilde dağılımı söz konusu olmaktadır. Havuzun sağladığı teminatı aşan tutarlar ise reasürans şirketleri, küresel piyasalar ve/veya devlet tarafından karşılanmaktadır.

Söz konusu uygulamaların büyük bir kısmı 11 Eylül 2001 saldırıları sonucu terör teminatının neredeyse sağlanamaz duruma geldiği dönemde gündeme gelmiştir. Ancak tarihinde siyasi şiddet olayları süregelen birkaç ülkede benzer oluşumların bu dönem öncesinde de mevcut olduğu bilinmektedir.

Arka sayfadaki tabloda, terör riskleri için 23 ülkede oluşturulmuş havuz veya reasürans sistemi özetlenmektedir. Diğer ülkelerde terör riskine ilişkin sorumluluklar yerel ve uluslararası sigorta ve reasürans piyasalarınca sağlanan çözümlerle karşılanmaktadır.

Tabloda yer alan programlardan ortak kriterlere sahip 16’sı detaylı şekilde incelendiğinde, Avustralya, Belçika, Danimarka, Fransa, Almanya, Hollanda, İngiltere ve ABD’deki uygulamalarda terör riskinin devlet ve özel sektör (yerel ve uluslararası sigorta/reasürans şirketleri) tarafından paylaşıldığı, İsrail ve İspanya’da tamamen devlet tarafından üstlenildiği, Avusturya, Bahreyn, Hindistan, Rusya, İsviçre ve Güney Afrika’da ise devletin programın oluşturulması ve gerekli yasal ve idari altyapının sağlanması dışında, riskin paylaşılması aşamasında herhangi bir rolü olmadığı görülmektedir.

Terör riskinin aşamalı olarak poliçe sahipleri, sigorta şirketleri, program kapsamında biriken rezervler veya fonlar, reasürans şirketleri ve en nihayet devlet tarafından paylaşıldığı kademeli programların ilk aşamasında genel olarak sigorta piyasası devreye girmektedir. Sigorta şirketleri, terör hasarlarının sigortalının üstlendiği bölümünü aşan miktarının önceden belirlenmiş toplam sektörel hasar tutarına veya her bir sigorta şirketi için öngörülmüş farklı seviyelerdeki üst limitlere ulaşılana kadarki bölümünden sorumlu olup, söz konusu limitler ülkelerin özel koşullarına ve sigorta sektörünün mali gücüne bağlı olarak ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir.

Ara kademeler program kapsamında birikmiş rezervler veya fonlar ile özel sektör tarafından sağlanan reasürans teminatı veya bazı örneklerde bu iki kaynağın birleştirildiği bir mekanizmadan oluşmaktadır. Kullanılacak rezervler ve/veya reasürans korumasının temini, genel olarak programa veya terör havuzuna katılan sigorta şirketlerince yapılan prim ödemeleriyle oluşturulan fon tarafından sağlanmaktadır. Detaylı olarak incelenen örneklerden Avustralya ve İngiltere’de program rezervleri ve reasüransın aynı kademe içinde kullanıldığı; program rezervlerinin bir kısmının alınacak reasürans teminatının alt limiti olarak devreye girdiği, takiben reasürans programı teminatının kullanıldığı ve teminatın aşıldığı durumlarda rezervlerin geri kalanının tahsis edildiği görülmektedir. Öte yandan Belçika, Fransa, Almanya ve Hollanda’daki uygulamalarda, ara kademede terör riskinin tamamı programdan reasürans teminatına aktarılmaktadır. ABD’deki TRIPRA Programında ise, reasürans teminatı ara kademe içinde tanımlanan mekanizmada yer almamaktadır. Programda 120 milyon ABD Doları ile 100 milyar ABD Doları aralığında kalan sektörel terör hasarlarını kapsayan ara kademede, sigorta şirketlerinin bir önceki yıl içindeki kazanılmış primlerinin %20’sine tekabül eden alt limiti aşan tutarların sigorta şirketleri ve federal hükümetçe %16-%84 oranında (2016 yılı için) paylaştırıldığı bir mekanizma söz konusudur. Dolayısıyla sigorta şirketleri terör hasarlarının öngörülen alt limite kadar olan bölümünün yanı sıra, devlet ile koasürans yapılan bölümünden de sorumludur. Ancak sigorta şirketleri, yüklendikleri risklerin bir kısmını reasürans yoluyla uluslararası piyasalara devretme serbestisine sahiptir.

Son aşamada ise, mevcut kademelerin tüketilmesi durumunda sektöre mali destek sağlanması amacıyla devletin garantör rolü üstlendiği görülmektedir. Ulusal terör riski programlarında devletin katkısı, mahiyet ve tutar olarak ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. ABD, Avustralya, Belçika, Danimarka, Almanya ve Hollanda’da devlet, önceden belirlenmiş bir tutar ile sınırlı sorumluluğa sahipken; Fransa’da nihai garantör olarak sınırsız sorumluluk taşımaktadır. İngiltere’deki terör programı da sınırsız devlet kredisi kullanma hakkına sahiptir; ancak bu krediyi programa fon sağlayan şirketlerden ileride tahsil edeceği prim gelirleri vasıtasıyla geri ödemekle yükümlüdür.

Kendilerine özgü siyasi riskler nedeniyle benzer uygulamaları 11 Eylül 2001 terör saldırılarının çok daha öncesinde geliştirmiş olan İspanya ve İsrail’de ise devlet, miktarı ne olursa olsun, tüm terör hasarlarını üstlenmektedir. İspanya’da Ekonomi ve Rekabet Bakanlığına bağlı bir kamu kuruluşu tarafından yönetilen program kapsamında, sigorta şirketleri olağan riskler ve terör ve doğal afet içeren olağanüstü teminatlar için ayrı prim tahsil etmekte ve olağanüstü riskler için alınan primleri söz konusu programa devretmektedir. Sigorta sektörü olağan riskler için teminat vermekteyken; olağanüstü risklere ilişkin primler ileriki dönemlerde ortaya çıkabilecek terör ve doğal afet hasarlarının karşılanması amacıyla oluşturulmuş fonda biriktirilmekte, böylece sigorta şirketleri söz konusu hasarlarla ilgili herhangi bir sorumluluk taşımamaktadırlar. Biriktirilen fonun tükenmesi durumunda, devlet nihai garantör olarak devreye girmektedir.

İsrail’de ise Maliye Bakanlığına bağlı bir kamu kurumu, vergi daireleri aracılığıyla emlak vergisi ve diğer vergiler üzerinden bir tazminat fonu oluşturmak suretiyle terör hasarlarını tazmin etmekle yükümlüdür. Herhangi bir terör saldırısı sonucunda mal sahiplerinin uğradığı zarar, devlet tarafından görevlendirilmiş eksperler tarafından belirlenerek tazminat tutarları hesaplanmakta; söz konusu hasarlara ilişkin tüm mali sorumluluk, birikmiş fonlar da kullanılarak İsrail Devleti tarafından karşılanmaktadır.

Devletin ilgili terör programının oluşturulması ve gerekli yasal ve idari altyapının sağlanması dışında herhangi bir rol üstlenmediği ülkeler arasında program yapısı ve işleyişi açısından büyük farklılıklar görülmektedir. Hindistan ve Güney Afrika gibi bazı ülkelerde terör hasarları sigorta şirketleri, program veya uygulama kapsamında biriken rezervler veya fonlar ve reasürans şirketlerinin rol aldığı kademeli bir yapı tarafından üstlenilmekte, ancak program bir kamu kurumu tarafından yönetilmektedir. Hindistan’da sigorta şirketleri terör havuzuna üye olmak için belirli bir prim ödemekte ve havuzun sağladığı teminat ancak üye şirketlerce üstlenilen alt limit aşıldıktan sonra devreye girmektedir. Ayrıca program yöneticisi tarafından oluşturulan terör tarifesi devlet tarafından onaylanmaktadır.

Avusturya, Bahreyn, Rusya ve İsviçre gibi ülkelerde ise sigorta şirketleri kendi aralarında bir üst yapı oluşturarak terör hasarlarını ortak bir havuz kapsamında, devletin mali veya idari desteği olmaksızın tazmin etme yoluna gitmektedirler. Avusturya ve Rusya’daki terör havuzları bu ülkelerdeki sigorta birlikleri tarafından yönetilmektedir.

Aşağıdaki tablolarda, sözü geçen uygulamalarla ilgili ortak kriterler çerçevesinde detaylı verilere yer verilmektedir.

Teknoloji, ulaşım ve iletişimdeki gelişmelerin yanı sıra, değişen dünya dengeleri ve uluslararası ilişkilerdeki farklılaşmalarına paralel olarak, hedef, yöntem ve eylemleri hızla değişiklik gösterebilen ve büyük belirsizlik taşıyan küresel terörizm tehdidi karşısında devletlerin, yalnızca siyaset ve güvenlik alanlarında değil, ekonomik olarak da hazırlıklı olması büyük önem taşımaktadır. Ortaya çıkabilecek kayıpların yıkıcı etkilerinin ülke ekonomileri ve sigortacılık sektörü için azaltılması yönünde alınan tedbirler, mevcut mekanizmaların mümkün olduğu kadar esnek bir yapıya sahip olması ve güncel dinamiklere göre sıklıkla gözden geçirilmesi, sistemlerin etkinliğini şüphesiz artıracaktır.